Прийняття Конституції України стало початком якісно нового етапу в розвитку суспільства і держави, правової системи України, необхідною базою для їх реформування. Одним із напрямків такого реформування є прискорення проведення в Україні адміністративно-правової реформи яка забезпечила модернізацію державного управління, запровадження європейського державно-управлінського досвіду, приведення вітчизняної моделі управління до світових стандартів. Особливої гостроти набуває це питання в сучасних умовах, коли відбувається активний розвиток інформаційного суспільства цифрової економіки та її глобалізації. Виходячи з цього Стратегією сталого розвитку «Україна-2020», Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2020 року, Стратегією реформування державного управління України на 2016-2020 роки визначено пріоритетним напрямком державної політики утворення ефективної, відкритої структури державного управління із застосуванням новітніх інформаційно-комунікаційних технологій [1, 2, 3]. Тобто передбачається що на основі глобальних тенденцій інформаційних економік, стрімкого розвитку IT-сфе-ри буде досягнуто різкого підвищення ефективності діяльності державних органів у всіх сферах суспільного життя. Натомість дослідження показали що незважаючи на те що з часу прийняття перших нормативних актів спрямованих на вдосконалення діючих елементів інформатизації та впровадження нових інструментів цифрового врядування в органах виконавчої влади пройшло близько п’яти років кардинальних зрушень не відбулося. Тому є необхідність проведення дослідження впровадження адміністративної реформи в Україні, виявлення найбільш проблемних питань та визначення шляхів їх подолання.
Метою статті є дослідження адміністративно-правових основ інформатизації та впровадження нових цифрових технологій в галузях соціальної сфери.
Очевидно, що функціонування соціальної сфери як об’єкта соціальної політики держави здійснюється через діяльність конкретних підприємств, установ та організацій соціальної інфраструктури. Соціальна інфраструктура – це стійка сукупність галузей і видів діяльності, що створюють умови для задоволення потреб людини. Оптимальні процеси розвитку соціальної сфери забезпечуються управлянням її установ і організацій, спрямованих на соціальний захист інтересів кожної людини й на забезпечення доступності членів суспільства до його основних ресурсів. У змісті соціальної сфери виділяють два основних компоненти - соціальні відносини та соціальну діяльність. Тобто, соціальна сфера може бути представлена як область прояву соціальних відносин різної якості, а соціальна діяльність виступає як основа самоорганізації цієї сфери. Соціальна сфера містить у собі всі складові, які слугують її відтворенню, функціонуванню й роз-витку:
– cуб’єкти соціальної сфери- індивіди, спільності та саме суспільство як соціальний організм;
– підсистеми соціальної сфери –галузі освіти, охорони здоров`я, соціального захисту, сім`ї, молоді ті спорту, культури, житлово-комунальних послуг, побуту, тощо;
– соціальні інститути, організації та інші об’єкти соціальної інфраструктури, що здійснюють управління соціальною сферою та надають соціальні послуги;
– соціальні зв`язки й суспільні відносини між суб`єктами, підсистемами та інститутами;
– потреби, цінності й норми, що лежать в основі цих відносин.
Центральним елементом у структурі соціальної сфери є потреби індивіда та групи, тому ступінь задоволення потреб людей у благах, необхідних для їхньої активної життєдіяльності, вказує на реальний рівень розвитку соціальної сфери в цілому [4, с. 210].
Очевидно, що регулятором соціальних відносин та гарантом конституційних прав усіх сторін є держава. Роль держави у соціальних відносинах виражається через її функції, реалізація яких визначається історичними, політичними, економічними умовами розвитку держави. Сукупність взаємопов’язаних механізмів регулювання, ефективність яких визначається політикою держави щодо розвитку соціальної сфери, є система державного регулювання.
Система державного регулювання соціальної сфери включає в себе формування законодавчої бази та механізму втілення законів у життя інститутами виконавчої влади. Кінцевою метою державного регулювання є забезпечення соціальних гарантій громадян, що розглядається як ознака цивілізованості та соціальної орієнтації держави, інструмент стабільності в суспільстві.
За останні роки роль держави в регулюванні соціальної сфери зростає. При цьому державні органи поступово трансформуються в сервісні служби, діяльність яких спрямована на надання адміністративних послуг. Державне регулювання соціальної сфери за умов сьогодення вибудовується відповідно до сучасних вимог суспільства та світових тенденцій розвитку. Наприклад, досліджуючи сучасний стан соціально-трудових відносин в Україні, В.П.Антонюк відзначає, що вони динамічно змінюються, при цьому виникли загальносвітові тенденції, які поширюються на все більше коло країн і до яких має бути готова Україна, щоб не втратити трудовий потенціал та забезпечити соціальний розвиток і економічне зростання. Науковець виділяє першочерговими з основних тенденцій розвитку соціально-трудових відносин: інтелектуалізацію, інформатизацію, інноватизацію трудової діяльності. При цьому автор підкреслює, що в умовах формування інформаційного суспільства праця стає більш складною та різноманітною, посилюється її інтелектуальна складова та вимоги до рівня компетентності. Також учений звертає увагу на наслідки глобалізаційних та інформаційних процесів, коли трудова діяльність втрачає прив’язаність до ринку праці певної країни [5, с. 160–161].
Проблема створення нового формату відносин у соціальній сфері має об’єктивні причини, насамперед розвиток інформаційного суспільства й цифрової економіки та процеси їх глобалізації. Суб’єктивними причинами є прагнення учасників соціальних відносин до досягнення добробуту та соціальної злагоди, міжнародні стандарти, європейський вибір України.
На сьогодні відносини в соціальній сфері регулюються великою кількістю нормативно-правових актів. Напрямки розвитку галузей соціальної сфери відображаються в державних стратегічних і програмних документах, в тім числі Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» [1], Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року [2], Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки [3]. Метою Стратегії сталого розвитку є впровадження в Україні європейських стандартів життя та вихід України на провідні позиції в світі. Щодо впливу Стратегії на розвиток соціальної сфери, то слід зазначити, що в рамках цього документа передбачено реалізувати 62 реформи та програми розвитку. Метою Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року є підвищення рівня соціально-економічного потенціалу територій, продуктивності їх економіки, прибутковості бізнесу та доходів населення і, як наслідок, створення умов для загального підвищення соціальних стандартів, якості життя та розвитку соціальної інфраструктури. Важливими інструментами, за допомогою яких регулюються соціальні відносини, є також відповідні програми регіонального і галузевого рівнів. Для регулювання держава застосовує адміністративні (нормативно-правові акти, відомча інфраструктура) та економічні методи (фінансування з державного бюджету, дотації, реалізації державних програм, державне замовлення, фінансово-кредитні й податкові пільги, тощо).
Функції держави, її вплив на економіку в цілому і соціальну сферу зокрема, на етапі активного розвитку цифрової економіки мають відповідати розвитку інформаційного суспільства та процесам глобалізації. Очевидним є вплив суспільства цифрових технологій на розвиток соціальних відносин в е-форматі, е-взаємодію його учасників, які формуються на підґрунті досягнень ІТ-галузі і мережі Інтернет.
Проведені дослідження показали, що однією з ефективних форм діяльності соціальної сфери в сучасних умовах, в період формування інформаційного суспільства, цифрової економіки є розвиток відносин у е-форматі. Наприклад, поступові зміни відбуваються в секторі державного регулювання соціально-трудових відносин: на веб-порталі Мінсоцполітики функціонує розділ «Е-сервіси», на Єдиному порталі відкритих даних розміщено набори даних, відкрито «Прозорі офіси».
На сьогодні в Україні на законодавчому рівні внормовано е-формат взаємодії учасників відносин, пов’язаний із е-документообігом. Основними законодавчими актами, які регулюють цю взаємодію, є: Конституція України, Цивільний кодекс України, Податковий кодекс України, закони України: «Про інформацію», «Про електронний документ та електронний документообіг», «Про електронний цифровий підпис», «Про захист інформації автоматизованих систем», «Про захист інформації в інформаційно-комунікаційних системах», «Про державну таємницю», «Про доступ до публічної інформації», «Про захист персональних даних», «Про адміністративні послуги», «Про е-комерцію». Вищезазначені нормативні акти в основному забезпечують в Україні розвиток е-формату діяльності учасників соціальних відносин.
У площині практичної реалізації е-відносин, розвитку е-країни починаючи з 2016 р. запрацювали державні веб-портали:
– Єдиний державний портал адміністративних послуг (https://poslugy.gov.ua);
– Єдиний державний веб-портал відкритих даних (http://data.gov.ua);
– Єдиний веб-портал використання публічних коштів (http://spending.gov.ua/).
Суб’єктами надання послуг на порталі адміністративних послуг є міністерства, інспекції, агентства, комітети, національні комісії, національна поліція, служба безпеки, фонд державного майна, пенсійний фонд тощо.
Як приклад слід виділити портал е-послуг Пенсійного фонду України (http://portal.pfu.gov.ua), де всі послуги систематизовано по групах: пенсіонерам, застрахованим особам та страхувальникам. На веб-порталі відомства через персональний кабінет е-послуг із використанням особистого електронного цифрового підпису можна отримати інформацію про заробітну плату (дохід), з якої сплачено єдиний внесок на загальнообов’язкове державне соціальне страхування. На даний час е-сервіс Пенсійного фонду України представлений зокрема такими е-послугами, як: дані з реєстру застрахованих осіб, е-пенсійна справа, звернення до органів ПФУ, запис на прийом, заява на призначення пенсії, заява на перерахунок пенсії, скарга та запит на підготовку паперових документів. Упровадження таких інноваційних механізмів у пенсійній системі спрямоване на забезпечення ефективного функціонування одного із секторів соціальної сфери [6].
У вересні 2017 р. Кабінет Міністрів України схвалив Концепцію розвитку е-урядування в Україні до 2020 року [7]. Документом визначено напрями, механізми і строки формування ефективної системи електронного урядування в Україні для задоволення інтересів та потреб фізичних і юридичних осіб, вдосконалення системи державного управління, підвищення конкурентоспроможності та стимулювання соціально-економіч-ного розвитку держави. Реалізація Концепції дасть змогу: підвищити ефективність роботи органів державної влади й органів місцевого самоврядування та досягти якісно нового рівня управління державою, що базується на принципах результативності, ефективності, прозорості, відкритості, доступності, довіри та підзвітності; покращити якість надання публічних послуг фізичним та юридичним особам відповідно до європейських вимог, а також забезпечити необхідну мобільність й конкурентоспроможність громадян та суб'єктів господарювання у сучасних економічних умовах; мінімізувати корупційні ризики при виконанні владних повноважень; покращити інвестиційну привабливість, діловий клімат та конкурентоспроможність країни; сти-мулювати соціально-економічний розвиток в Україні.
Пріоритетними напрямами Концепції визначено:
1) модернізацію публічних послуг громадянам та бізнесу: е-послуги; е-ідентифікація; е-участь громадян в державному управлінні; відкриті дані;
2) модернізацію публічного управління органами влади: е-взаємодія реєстрів; е-документообіг; е-урядування базовими галузями .
Аналіз Концепції дав змогу виділити ключові заходи, які безпосередньо стосуються розвитку е-соціальних відносин: запровадження е-договорів; розвиток е-публічних закупівель, е-договорів і рахунків, е-аукціонів; заохочення громадян України та бізнесу використовувати е-послуги; реалізація принципу «єдиного електронного вікна» через Єдиний портал; наповнення єдиного демографічного реєстру та поширення паспортів громадянина у формі IDкарти; розвиток наявних та запровадження нових схем і засобів електронної ідентифікації; реалізація принципу single-sign-on шляхом упровадження інтегрованої системи електронної ідентифікації; розвиток інфраструктури відкритих даних через єдиний державний веб-портал data.gov.ua; розвиток інституту е-звернень та е-петицій; розвиток інструментів е-демократії: відкритий та громадський бюджет, он-лайн обговорення проектів нормативних актів; запровадження он-лайн форм зворотного зв’язку на офіційних веб-сайтах органів влади.
З метою організації виконання Концепції Кабінет Міністрів України затвердив план заходів з реалізації Концепції розвитку електронного урядування в Україні.
Зокрема планується виконати наступні види робіт:
1) забезпечити формування та ведення переліку пріоритетних публічних послуг для першочергового впровадження їх надання в електронній формі з урахуванням суспільного запиту та міжнародних угод, рейтингів і досвіду;
2) забезпечити можливість укладення договорів з бюджетними установами і підписання актів приймання-передачі товарів, робіт та послуг в електронній формі;
3) сприяти підвищенню готовності суб’єктів звернення до отримання електронних послуг шляхом забезпечення: розвитку відповідних електронних освітніх ресурсів та розроблення індивідуальних модульних навчальних програм різних рівнів складності; створення спеціальних місць для навчання громадян на базі мережі бібліотек, архівів, громадських об’єднань; розвитку системи дистанційного навчання, у тому числі для осіб з особливими освітніми потребами;
4) забезпечити розвиток електронних публічних закупівель шляхом електронної взаємодії між електронною системою закупівель та реєстрами або інформаційними ресурсами, які ведуться державними органами;
5) організувати регулярне оновлення (не рідше одного разу на рік) переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, з урахуванням суспільного запиту та міжнародних угод, рейтингів і досвіду;
6) забезпечити захист інформації в системі електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів шляхом створення комплексної системи захисту інформації з підтвердженою відповідністю та подальше впровадження такої системи в промислову експлуатацію;
7) забезпечити запровадження органами виконавчої влади систем електронного документообігу;
8) забезпечити підключення державних органів та органів місцевого самоврядування до системи електронної взаємодії органів виконавчої влади;
9) розробити проект Національної стратегії електронної системи охорони здоров’я;
10) запровадити портал електронного урядування для забезпечення прийняття управлінських рішень та спільної роботи державних органів;
11) забезпечити створення та розвиток офіційної електронної пошти mail.gov.ua для взаємодії фізичних та юридичних осіб з державними органами.
Дослідження сучасного стану інформатизації в Україні, упровадження е-формату в усі сфери життєдіяльності суспільства дає можливість прогнозувати перспективи розвитку різних галузей соціальної сфери. Для прикладу проаналізуємо стан і перспективи інформатизації охорони здоров`я.
У 2017 році в Україні розпочалася реформа системи охорони здоров`я, що полягає у зміні системи фінансування та запровадження принципу «гроші ходять за пацієнтом». Важливим інструментом впровадження реформи мала стати сучасна електронна система, яку необхідно створити для підвищення ефективності та прозорості охорони здоров`я. На сьогодні ця робота знаходиться на ранньому етапі , який характеризується відсутністю сумісності інформаційних систем у сфері охорони здоров’я, відсутністю єдиного унікального ідентифікатора для пацієнтів, недосконалістю інформаційної інфраструктури та взаємодії між загальнодержавними реєстрами, недосконалістю ряду реєстрів, недостатністю фахових спеціалістів для автоматизації та управління змінами, недостатністю комп’ютерного та мережевого обладнання в закладах охорони здоров’я тощо.
Водночас, протягом 2017 — 2018 років відбулося ряд системних зрушень у сфері інформатизації охорони здоров’я, зокрема було прийнято Закон України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення», ряд підзаконних актів, якими було врегульовано діяльність електронної системи охорони здоров’я (далі-ЕСОЗ) та інституцій, що мають її впроваджувати – Міністерство охорони здоров’я (далі-МОЗ), Національна Служба Здоров’я України (далі-НСЗУ), Державне підприємство «Електронне здоров’я» (далі-ДП ЕЗ). Протягом цього періоду було розроблено логіку, ключові процеси та реєстри, необхідні для існування інформаційного середовища у сфері охорони здоров’я, утворився ринок виробників спеціалізованого програмного забезпечення, які забезпечують доступ до центральної бази даних та підтримку кінцевих користувачів у закладах охорони здоров’я.
Задачею інформатизації охорони здоров’я є вирішення актуальних і невідкладних проблем галузі через створення середовища E-здоров’я для: забезпечення інструментів для реалізації реформи фінансування охорони здоров’я та функціонування НСЗУ як єдиного національного замовника та платника за медичні послуги; надання достовірної інформації в необхідному обсязі, в потрібному місці, в потрібний час для учасників системи охорони здоров’я; використання переваг обробки «великих даних» та інтелектуальних систем для прогнозування потреб охорони здоров’я, планування ресурсів в галузі, підтримки клінічних рішень та підвищення якості медичних послуг; залучення пацієнта до піклування про власне здоров’я, контролю якості отриманих послуг за рахунок надання доступу до власних медичних даних та розпорядження ними.
Основними принципами побудови Е-здоров’я мають стати: орієнтованість на пацієнта; пріоритет електронної форми; одноразове введення та багаторазове використання даних; єдиний медичний інформаційний простір.
При створенні систем та обробці даних мають враховуватись законодавство України щодо захисту персональних даних та вимоги Генерального регламенту ЄС з захисту персональних даних. Крім того, враховуючи обмежені ресурси, складну економічну ситуацію, оптимальне вирішення зазначених вище проблем,необхідно щоб держава сприяла розвитку галузі інформаційних технологій у сфері медицини, зробила її привабливою для інвестицій.
Реалізація заходів з інформатизації має здійснюватися в два етапи:
- Етап підтримки реформи фінансування охорони здоров’я (консолідація). Протягом зазначеного етапу пріоритетами є створення в рамках ЕСОЗ інструментів для реформи фінансування системи охорони здоров’я, що забезпечують її прозорість, ефективність та нагляд за використанням ресурсів з пріоритетом забезпечення потреб НСЗУ, як єдиного національного замовника і платника за медичні послуги, функціонування програми медичних гарантій.
- Інтеграційний етап. Пріоритетами на інтеграційному етапі вбачаються: розбудова технічної платформи для обміну та інтеграції даних, що необхідні для ефективної взаємодії електронних медичних інформаційних систем, що мають стати інформаційною інфраструктурою та стимулювати розвиток інноваційних інформаційних послуг.
Враховуючи складність впровадження Е-здоров’я та швидкість технічного прогресу, важливою вимогою до архітектури вбачається її можливість гнучко реагувати на зміни потреб в процесі розвитку ЕСОЗ, масштабувати її. Посилення кіберзагроз у світі, неодноразові атаки на об’єкти інформаційної інфраструктури України у минулому вимагають особливого ставлення до безпеки, цілісності та доступності даних в ЕСОЗ.
Дані в інформаційно-телекому-нікаційних системах в рамках ЕСОЗ мають оброблятись у відповідності до визначеної, законної мети та з урахуванням вимог законодавства у сфері захисту персональних даних та технічного захисту даних в інформаційно-телекомунікаційних системах.
Для повноцінного функціонування ЕСОЗ та всього середовища Е-здоров’я необхідні зміни у законодавстві України. Вдосконалення потребуватимуть наступні напрямки та галузі законодавства: оброблення персональних даних, які становлять особливий ризик для прав і свобод суб’єктів персональних даних, їх повторне використання поза метою надання медичної допомоги; порядок надання унікального ідентифікатора пацієнта, порядок роботи реєстру пацієнтів на рівні центрального компоненту ЕСОЗ, вимоги до інших реєстрів з даними пацієнтів; електронний документообіг, засоби електронної ідентифікації, електронні довірчі послуги; вимоги до технічного захисту інформації в середовищі Е-здоров’я, вдосконалення процедур підтвердження відповідності систем захисту інформації у інформаційно-телекомунікаційних системах в складі ЕСОЗ, здійснення робіт із створення систем захисту інформації, державної експертизи зазначених систем у порядку, визначеному МОЗ; вимоги до електронних медичних інформаційних систем, та порядок перевірки їх дотримання; порядок ведення форм медичної документації, порядок функціонування медичної статистики.
З огляду на міжнародний досвід можна стверджувати , що інформатизація і розвиток електронного урядування є одними з основних факторів забезпечення успішності реформування та підвищення конкурентоспроможності країни. Реформа будь-якої галузі в сучасних умовах спрямована на широке використання сучасних інформаційно-комунікаційних технологій для досягнення необхідного рівня ефективності та результативності. Адже саме інструменти е-урядування здатні забезпечити значне покращення якості обслуговування фізичних і юридичних осіб та підвищення відкритості, прозорості та ефективності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Крім того, запровадження електронного урядування є базовою передумовою для розбудови в Україні ефективних цифрової економіки і цифрового ринку та його подальшої інтеграції до єдиного цифрового ринку ЄС.
На жаль дослідження свідчать про значне відставання України від світових темпів розвитку електронного урядування та необхідність удосконалення державної політики у даній сфері.
Cеред першочергових проблем, які потрібно вирішувати, назвемо основні: низька якість управління розробленням, впровадженням, підтримкою функціонування та розвитком інформаційно-телекомунікаційних систем та ресурсів органів влади; низькі темпи запровадження електронних форм взаємодії між органами влади і фізичними та юридичними особами, зокрема надання електронних послуг та доступу до відкритих даних; неврегульованість питання електронної ідентифікації та автентифікації фізичних та юридичних осіб під час взаємодії з органами влади; низькі темпи розвитку внутрішніх систем електронного документообігу та сучасних інформаційно-аналітичних інструментів підтримки прийняття управлінських рішень; недостатній рівень готовності державних службовців та працівників органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб до запровадження і використання інструментів електронного урядування.
Вважаємо, що перспективними напрямами розвитку державного регулювання у соціальній сфері є:
– завершення формування нормативно-правової бази щодо переходу на е-формат взаємодії у процесі діяльності між державою, бізнесом та громадянами;
– розвиток системи е-взаємодії в рамках складових G2G (держава-держава), G2B (держава-бізнес), G2C (держава-споживачі), В2В (бізнес-бізнес), В2С (бізнес-споживачі), С2С (споживачі-споживачі);
– упровадження різних форм ідентифікації учасників е-взаємодії (ID-картка або мобільна ідентифікація ID-mobil);
– гармонізація українського законодавства із нормами європейського права.
Одночасно, враховуючи нагальність модернізації державного управління, пропонуємо використати досвід країн, які є лідерами міжнародних рейтингів із використання ІТ-технологій у національних економіках. Наприклад, на сьогодні суспільні відносини в Естонії перейшли в розряд віртуальних. Особливої уваги заслуговує в цій країні розвиток е-відносин у соціально-трудовій сфері.
Отже, для розв’язання існуючих проблем щодо модернізації державного регулювання відносин у соціальні сфері необхідно сконцентруватися на вдосконаленні і гармонізації законодавства щодо е-відносин у цій сфері, упровадженні мотиваційних та інформаційних механізмів, забезпеченні відповідної кваліфікації кадрів, розвитку сервісних е-ресурсів.
