Сучасний стан розвитку національної інноваційної системи (далі - НІС) України є далеким від передових світових стандартів. Про це свідчить не лише 46-те місце з 50-ти за світовим індексом інноваційного розвитку [1], але й стрімке скорочення кількості підприємств, що займаються інноваціями в Україні, зменшення кількості дослідників – основних суб’єктів НІС [2].
Окрім створення соціально-економічних, організаційних і правових умов для ефективного розвитку інноваційного потенціалу країни, інноваційна галузь як одна з найдинамічніших галузей розвитку суспільства потребує застосування сучасних підходів, у тому числі, у сфері державного управління нею. Тому не менш важливим питанням залишається здійснення структурно-функціональних змін в державному управлінні інноваційним розвитком в Україні.
Аналіз органів управління НІС України з позицій адміністративного права залишається поза увагою сучасних українських дослідників. Окремі аспекти державного регулювання інноваційної сфери представлені у напрацюваннях А. О. Дєгтяря [3] О. П. Орлюк [4], А. А. Пухтецької [5], М. О. Петришиної [6]. Проте ці наукові розвідки не пропонують нові управлінські моделі, спрямовані на посилення інноваційного потенціалу України.
Метою даної статті є аналіз органів управління національною інноваційною системою України в контексті структурно-функціонального підходу.
Відповідно до Закону України «Про інноваційну діяльність» [7] система органів управління1[1] у сфері інноваційної діяльності в Україні представлена Кабінетом Міністрів України, Центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері інновацій, Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері науково-технічної та інноваційної діяльності, іншими центральними органами державної виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами місцевого самоврядування у сфері інноваційної діяльності. Аналіз повноважень органів управління НІС відповідно до Закону України «Про інноваційну діяльність» засвідчує збереження ознак централізованої системи управління (докладніше - див. табл. 1). Таке протиріччя між внутрішнім динамізмом розвитку інноваційної галузі в Україні і бюрократичною обтяженістю моделі управління нею ми визначаємо в якості проблемної ситуації, що потребує вирішення на загальнонаціональному рівні.
[1] У Проекті Стратегії інноваційного розвитку України на період до 2030 року застосо-вується термін «основні учасники інноваційного процесу» [1], до яких розробники відносять і органи державної влади, що здійснюють управління інноваційною сферою, і дорадчі органи, і суб’єктів інноваційного процесу, не розмежовуючи ці поняття.
Повноваження органів управління НІС відповідно до Закону України «Про інноваційну діяльність»:
структурно-функціональний аспект
|
Кабінет Міністрів України |
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері інновацій(ЦОВВ І) | Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері науково-технічної та інноваційної діяльності(ЦОВВ ІІ) |
Інші центральні органи виконавчої влади | Місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевого самоврядування
|
| ВЗАЄМОДІЯ З ВРУ: 1) пропозиції щодо стратегічних пріоритетних напрямів ІД та затвердження середньострокових пріоритетних напрямів ІД; 2) обсяги бюджетних коштів для фінансової підтримки ви- конання інноваційних проектів через інноваційні фінансово-кредитні установи; 3) інформує про виконання інноваційних проектів, які кредитувалися за кошти бюджету УПРАВЛІНСЬКО-ОРГАНІЗАЦІЙНА: 1) державне управління та реалізація державної політики у сфері ІД; 2) заходи реалізації пріоритетних напрямів ІД; 3) сприяння створенню ефективної інфраструктури у сфері ІД; НОРМАТИВНА: 1) створення інноваційних фінансово-кредитних установ (затвердження статутів, положень, підпорядкування); 2) затвердження положень про порядок державної реєстрації інноваційних проектів і ведення Держреєстру інноваційних проектів; |
ВЗАЄМОДІЯ З КМУ: 1) пропозиції щодо стратегічних пріоритетних напрямів ІД, середньострокових пріоритетних напрямів ІД загальнодержавного рівня, державних інноваційних програм, а також стосовно необхідних обсягів бюджетних коштів для їх кредитування; 2) пропозиції щодо створення інноваційних фінансово-кредитних установ, розробка статутів чи положень про ці установи; УНІФІКАЦІЯ І КООРДИНАЦІЯ: 1) заходи проведення єдиної науково-технічної та інноваційної політики; 2) координація роботи у сфері ІД інших центральних органів виконавчої влади; НОРМАТИВНА: 1) нормативно-правове забезпечення у сфері інновацій, розвиток інноваційного потенціалу України та національної інноваційної системи; інші повноваження |
РОЗРОБНИЦЬКА: 1) пропозиції пріоритетних напрямів розвитку ІД; 2) прогнозно-аналітичні дослідження тенденцій інноваційного розвитку; 3) пропозиції щодо проектів інноваційних програм і визначення обсягу коштів державного бюджету;4) пропозиції щодо утворення інноваційних фінансово-кредитних установ; ПРОЦЕДУРНА: 1) проведення конкурсного відбору інноваційних проектів; 2) проведення експертизи інноваційних проектів; 3) підвищення кваліфікації спеціалістів у сфері інноваційної діяльності; 4) державна реєстрація інноваційних проектів і ведення Державного реєстру інноваційних проектів; інші повноваження |
РОЗРОБНИЦЬКА: 1) пропозиції середньострокових пріоритетних напрямів ІД галузевого рівня; 2) пропозиції щодо реалізації інноваційної політики у відповідній галузі, створення механізмів підтримки її реалізації; ПРОЦЕДУРНА: 3) доручення фінансово-кредитним установам проведення конкурсного відбору пріоритетних інноваційних проектів; ФІНАНСОВА: 4) фінансова підтримка проектів у межах бюджетних коштів; інші повноваження |
ВЗАЄМОДІЯ З ЦВО (І): 1) пропозиції по включенню інноваційних проектів за регіональними програмами до державних програм і їх фінансуванняпропозиції щодо середньострокових пріоритетних напрямів ІД регіонального рівня; РОЗРОБНИЦЬКА: 1) розробка проектів регіональних інноваційних програм і їхнє виконання; ВЗАЄМОДІЯ З ІНШИМИ СУБЄКТАМИ: 1) залучення підприємств, установ і організацій до розв'язання проблем інноваційного розвитку регіонів; 2) доручення фінансово-кредитним установам (їх регіональним відділенням) щодо проведення конкурсного відбору інноваційних проектів регіональних інноваційних програм і здійснення їх фінансової підтримки у межах бюджетів; 3) сприяння інноваційній діяльності і створенню сучасної інфраструктури; |
(Створено автором)
Як засвідчує зміст таблиці 1, функціональне «навантаження» в управлінні НІС зроблено не на органах регіонального управління, а на центральних органах державної виконавчої влади і на самому Кабінеті Міністрів України. «Центр» не лише формує загальну стратегію, реалізує державну політику у сфері інноваційної діяльності та здійснює нормативно-правове забезпечення інноваційної галузі, але й готує пропозиції щодо обсягів бюджетних коштів для фінансової підтримки виконання інноваційних проектів через спеціалізовані державні інноваційні фінансово-кредитні установи, створює ці установи, здійснює державну реєстрацію та експертизу інноваційних проектів, веде Державний реєстр інноваційних проектів тощо. В рамках централізованої системи управління НІС регіональні органи управління позбавлені певних повноважень щодо оперативного розвитку інноваційного потенціалу на власній території (зокрема, йдеться про відсутність повноважень щодо державної реєстрації інноваційних проектів; проведення експертизи інноваційних проектів; підвищення кваліфікації спеціалістів у сфері інноваційної діяльності тощо), що суттєво сповільнює як виробництво інноваційного продукту, так і його вихід на ринок.
Такий стан речей суттєво впливає і на загальний соціально-економічний розвиток регіонів, оскільки виробництво інноваційної продукції на місцях щільно пов'язане з інвестиціями (в тому числі, і закордонними), а отже – це перспективи створення робочих місць і збільшення місцевих бюджетів, що у створених громадах більшою мірою залишаються «на місцях».
З позицій структурного підходу, державне управління національною інноваційною системою характеризується багаторівневою підпорядкованістю (див. рис. 1).
Рис. 1. Схема органів управління НІС України відповідно до ЗУ «Про інноваційну діяльність»
Це суттєво уповільнює процес ухвалення управлінських рішень в питаннях інноваційного розвитку регіонів, гальмує вирішення проблемних аспектів, що потребують багаторівневого узгодження, позбавляє можливості оперативно розпоряджатись коштами державного бюджету, виділених на реалізацію інноваційних проектів в межах бюджетного року (у зв'язку з цим виникає практика повернення до державного бюджету невикористаних коштів).
На нашу думку, законодавець йде шляхом і надмірного розрізнення повноважень у сфері інноваційної діяльності між центральними органами державної виконавчої влади. Йдеться про наявність Центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері інновацій, Центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері науково-технічної й інноваційної діяльності та інших центральних органів виконавчої влади (в положеннях яких відсутні норми щодо інноваційного розвитку у певних галузях). Рівень взаємодії центральних органів державної виконавчої у сфері інноваційної діяльності полягає не лише у вертикальній підзвітності Кабміну, але й у примноженні горизонтальних взаємодій з Центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері інновацій. Така структура органів управління національною інноваційною системою, на нашу думку, є комунікативно-узгоджувально перенасиченою і потребує організаційного спрощення.
Важливо звернути увагу і на централізовану підпорядкованість певних повноважень у сфері реалізації інноваційної діяльності, що випливають зі змісту Закону України «Про інноваційну діяльність». Приміром, розробка і узгодження пропозицій щодо стратегічних пріоритетних напрямів інноваційної діяльності послідовно відбувається на усіх рівнях управління національною інноваційною системою – регіон – ЦОВВ – ЦОВВ-1 – КМУ. З одного боку, це створює підгрунтя для розробки єдиного бачення розвитку інноваційної сфери на загальнодержавному рівні, проте з іншого - позбавляє розвиток інноваційного потенціалу України динамізму і оперативності, що нерозривно пов'язані з природою інноваційної діяльності. Це, у свою чергу, послаблює українські позиції у міжнародній конкуренції. Оскільки «інновація», що вийшла станом на «вчора», «сьогодні» вже втрачає свій власне інноваційний потенціал. Усвідомлення цієї фундаментальної ознаки законодавець має привести у відповідність з особливостями державного управління національною інноваційною системою.
Аналіз закордонного досвіду засвідчує наявність схожих моделей державного управління інноваційною сферою, проте і з певними розбіжностями. Схоже залучення двох міністерств до реалізації політики в інноваційній сфері має Німеччина, проте, на відміну від української моделі, повноваження цих органів не перетинаються. Провідним державним органом, що здійснює комплексне управління розвитком інноваційної системи Німеччини є Федеральне міністерство освіти і наукових досліджень. Іншим не менш важливим урядовим органом в інноваційній системі Німеччини є Федеральне міністерство економіки і технологій, інноваційна політика якого орієнтована на підтримку малого і середнього бізнесу [8]. До того ж, німці вже анонсували створення двух спеціалізованих агентств, що займатимуться просуванням інновацій (у сфері штучного інтелекту, в медичній галузі, в нових формах мобільності та у сфері кібербезпеки) [9]. Приклад Німеччини свідчить про те, сучасні держави йдуть шляхом інституціональної підтримки інновацій у різних напрямах державної політики, виходячи за рамки традиційного уявлення про зосередження інновацій у сферах науки, технологій та промисловості.
Схожі тенденції спостерігаємо і у Франції. За останні 15 років у Франції створено: Верховну раду з науки і технологій – HCST (2006 рік), Генеральну Раду з питань індустрії, енергетики і технологій – CGIET (2009), Національну конференцію промисловості – CNI (2010), Стратегічні комітети виробничих ланцюжків CSF (2010), котрі відповідають за формування і реалізацію технологічної та інноваційної політики. Для вдосконалення фінансування фундаментальних і прикладних досліджень та інновацій створено Національну агенцію з питань досліджень – ANR (2005) і Державну компанію з розвитку інновацій і підтримки малих та середніх підприємств OSEO (2005). З метою оцінки ефективності державних витрат на дослідження та освіту сформовано оцінювальний орган – Агентство з оцінки наукових досліджень та вищої освіти – AERES (2007) [10].
Шляхом «розвантаження» цент-ральних органів виконавчої влади та спеціалізації управління у сфері інновацій йде і Польща. Приміром, на загальнодержавному рівні головним організатором створення промислових і технологічних парків є Польське агентство інвестицій та торгівлі та Польське агентство розвитку підприємництва [11]. В Україні ж, як вже зазначалось вище, за організацію роботи технологічних та наукових парків відповідає Департамент інноваційної діяльності і трансферу технологій Міністерства освіти і науки України.
Поточний стан державного управління національною інноваційною системою в Україні не лише уповільнює процес ухвалення рішень в одній з найдинамічніших сфер науково-технічного розвитку, позбавляє їх актуальності й вчасності, але й протирічить визначеному на національному рівні принципу децентралізації владних повноважень в системі державного управління за умов сучасного реформування.Як ми зазначали у наших попередніх дослідженнях [12], перехід від централізованої моделі жорсткої «виконавчої моделі» до децентралізації передбачає передачу компетенції від центру на місця і тим самим сприяє наділенню місцевих органів значними владними повноважен-нями з управління в межах нової моделі адміністративно-терито-ріального (державно-територіаль-ного) устрою власних та делегованих повноважень. Спираючись на аналіз європейського досвіду, А. А. Пухтецька зазначає, що в європейських країнах переважає поділ компетенції органів публічної адміністрації за основними видами публічних (у т. ч. адміністративних) послуг (тобто превалює застосування принципу функціональної децентралізації) [5, c. 116].Структурно-функціональний ана-ліз органів управління національною інноваційною системою засвідчив тяжіння до надлишкової централізації з превалюванням повноважень на рівні центральних органів державної виконавчої влади, наявністю дублювання повноважень і відсутністю чіткого розмежування. Поточний стан органів управління національною інноваційною системою за класифікацією дослідника Д. І. Кокуріна [13] ми відносимо до державної стратегії активного втручання, що виокремлена за критерієм рівня і форми державного регулювання інноваційної діяльності. Цій моделі Д. І. Кокурін протиставляє стратегію децентралізованого управління, що, на наше переконання, найбільше відповідає змісту «Стратегії розвитку України - 2020» та має стати стратегічним орієнтиром в осучасненні державного управління національною інноваційною системою.
В контексті конституційної реформи і реформи децентралізації система органів управління національною інноваційною системою потребує як структурної, так і функціональної трансформації. На структурному рівні йдеться про перебудову (спрощення) системи органів управління національною інноваційною системою, а на функціональному – про розширення кола повноважень регіональних органів управління інноваційною галуззю на основі поєднання принципів субсидіарності і пропорційності.
На центральному рівні, на наше переконання, доцільним є створення спеціалізованого центрального органу державної виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері інновацій – Міністерства інноваційного розвитку, головним завданням якого має стати формування державних науково-технологічних та інноваційних програм, які виконуються в інтересах усіх міністерств і відомств.
Організаційну структуру цього міністерства маєють формувати управління інноваційним розвитком у відповідних галузях:
- Управління інноваційним розвитком освіти і науки;
- Управління інноваційним розвитком економіки;
- Управління інноваційним розвитком інфраструктури;
- Управління інноваційним розвитком аграрної політики;
- Управління інноваційним розвитком сфери внутрішніх справ;
- Управління інноваційним розвитком екології та природних ресурсів;
- Управління інноваційним розвитком енергетики та вугільної промисловості;
- Управління інноваційним розвитком закордонних справ України;
- Управління інноваційним розвитком інформаційної політики;
- Управління інноваційним розвитком культури;
- Управління інноваційним розвитком молодіжної політики та спорту;
- Управління інноваційним розвитком у питаннях тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України;
- Управління інноваційним розвитком у секторі оборони;
- Управління інноваційним розвитком у секторі охорони здоров'я;
- Управління інноваціями у секторі регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства;
- Управління інноваційним розвитком у питаннях соціальної політики України;
- Управління інноваційним розвитком у секторі фінансів;
- Управління інноваційним розвитком у секторі юстиції.Фактично ці Управління стануть своєрідними галузевими директоратами, основною функцією яких буде не лише формування державної політики у напрямку галузевих інновацій у всіх сферах життєдіяльності суспільства, але й дієве державне сприяння створенню інновацій у відповідних галузях.
У зв’язку з цим, схема органів управління національною інноваційною системою України виглядатиме таким чином (див. рис.2):
Рис. 2. Схема органів управління національною інноваційною системою України: пропозиції автора
