Сучасна Україна перебуває на досить складному історичному етапі свого розвитку – етапі формування держави європейського рівня. Сьогодні в нашій державі здійснюється становлення демократичних засад розвитку суспільства та реформування системи публічної влади задля формування держави європейського рівня. Визначальними елементами такого системного реформування є конституційна і адміністративна реформи, що мають забезпечити ефективне функціонування всього державного механізму. Забезпечення узгодженої діяльності органів публічної влади не є чимось незмінним, а вимагає постійного контролю, ефективність якого гарантує баланс та стійкість системи публічної влади, забезпечує її відповідність інтересам держави та суспільства. Органи конституційного контролю здійснюють подібну роль перш за все тим, що забезпечують верховенство Конституції, вирішують виникаючі в системі публічних органів суперечки з питань повноважень і, що не менш важливо, створюють гарантії правового регулювання політичних розбіжностей, що виникають у суспільстві. Інакше кажучи, конституційний контроль є засобом і можливістю забезпечення стабільності суспільства.
Дослідженням проблем державного контролю загалом і окремих його видів займались такі вчені-адміністративісти, як В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко, Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, Т. В. Корнякова, Є. А. Кочергін, О. П. Полінець, М. С. Студенікіна, М. М. Тищенко, В. С. Шестак. Що стосується власне конституційного контролю, то юридична природа даного інституту досліджувалась у працях Баймурато-ва М., Батанова О., Георгіци А., Гергелійника В., Джуня В., Домбровського І., Калюжного Р., Кельмана М., Козюбри М., Копиленка О., Мартиненка П., Марцеляка О., Мироненка О., Погорілка В., Савенка М., Савченка М., Селіванова А., Стецюка П., Тесленко М., Тодики Ю., Фрицько-го Ю., Шаповала В., Шемшученка Ю., Юзькова Л. та ін. Однак предметом досліджень вітчизняних вчених-правознавців були, в основному, питання ролі інституту конституційного контролю в механізмі правової охорони конституції. Тобто конституційний контроль розглядався з позицій науки конституційного права, тоді як питання сутності конституційного контролю як особливої організаційно-правової форми державної діяльності та ознак, які характеризують його як окремий вид державного контролю залишались поза увагою вчених-правознавців.
Саме тому метою статті є дослідження сутності та функціональних особливостей конституційного контролю як специфічного виду державно-правової діяльності, окреслення характерних рис конституційного контролю як виду державного контролю та визначення його основних завдань відповідно до вимог демократичного суспільства та європейського вектора розвитку України.
Поняття «контроль» визначається як процес забезпечення досягнення організацією своєї мети, що складається зі встановлення критеріїв, визначення фактично досягнутих результатів і здійснення корективів у тому разі, якщо досягнуті результати суттєво відрізняються від установлених критеріїв [1, c. 293]. Функція контролю не тільки забезпечує законність, дотримання обов’язкових вимог, а й передбачає проведення перевірки на предмет досягнення закладеної в правовій нормі моделі, а також аналіз фактичного стану виконання встановлених нормою правил поведінки, отриманих результатів. Після цього контрольний орган здійснює аналіз відповідності фактичного стану, співвідношення результатів певної правової норми цілям [2, с. 38]. На думку В. Б. Авер’янова, контроль полягає у встановленні результатів діяльності певних суб’єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів організації, виявленні причин цих відхилень, а також у визначенні шляхів подолання перешкод для ефективного функціонування всієї системи [3, с. 351].
У Великому тлумачному словнику української мови термін «контроль» має кілька значень: 1) перевірка відповідності контрольованого об’єкта встановленим вимогам; 2) перевірка, облік діяльності кого-, чого-небудь, нагляд за кимсь, чимось; 3) установа чи організація, що здійснює нагляд за ким-, чим-небудь або перевіряє його; 4) збірне від слова «контролери» [4, с. 569].
Отже, у терміні «контроль» ві-дображені: а) певна діяльність; б) суб’єкти відповідної діяльності [5]. Однак, в юридичній літературі контроль розглядається здебільшого як певна діяльність, основною метою якої є попередження правопорушень та стимулювання усіх зацікавлених сторін до поведінки в межах правового поля. Загалом контроль часто пояснюється через такі синоніми, як «перевірка, нагляд, ревізія вчинків, справ» або просто «перевірка». Так, В. Гаращук визначає контроль як перевірку, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, виявлення, відвернення та припинення протиправної поведінки з боку кого-небудь [6].
Як справедливо зазначає В. Б. Авер’янов, держава є одним з головних суб’єктів здійснення контрольної функції у суспільстві. Адже вона наділена реальними повноваженнями для впливу на суспільство, при здійсненні якого вона покладається і на засоби контролю. Отже, державний контроль є важливим видом діяльності держави, що здійснюється уповноваженими державними органами, посадовими особами, і спрямований на забезпечення законності й дисципліни [3, c. 351]. Призначення державного контролю полягає в тому, що держава через певні організаційні форми і структури створює систему контролю, нагляду, перевірки виконання чинних норм і правил, усунення та недопущення відхилень від визначених параметрів. Контроль є елементом державної влади, а контрольні відносини носять владний характер [7, 30].
Що стосується поняття «державний контроль», то в юридичній енциклопедії за редакцією Ю. С. Шемчушенка, він визначається як «діяльність державних органів щодо запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать встановленим державою нормам і правилам…» [8, c. 138].
Якщо аналізувати наукові підходи до визначення даного поняття, то, наприклад, то його визначають як сукупність дій, які суб’єкти контролю вживають стосовно підконтрольних об’єктів для досягнення цілей контролю з метою запобігання стагнації та руйнування системи державних функцій під впливом зовнішніх та внутрішніх чинників [9, с. 6], як самостійно чи зовнішньо ініційовану діяльність уповноважених на те суб’єктів, котра спрямована на встановлення фактичних даних щодо об’єктів цього контролю для визначення її відповідності/невідповід-ності тим правомірним оцінним критеріям, котрі передбачають застосування адекватних отриманому результатові заходів реагування в унормованому порядку [10, с. 16]. Таким чином, на відміну від загального поняття контролю, для державного передбачено ще й сукупність превентивних та припиняючих заходів.
Незалежно від того, структурується контрольна функція в рамках державного органу, для якого ця функція не є основною, або створюється спеціалізований контрольний орган, всі контрольні функції мають спільні риси, що обумовлені сутністю державного контролю. По-перше, всі контрольні органи, реалізують в юридичній формі особливу функцію державної влади; по-друге, функції державного контролю притаманні лише органам державної влади і управління, тому недержавні організації та об’єднання функцій державного контролю не здійснюють; по-третє, контрольні функції виступають інструментом, засобом реалізації функцій держави; по-четверте, державний контроль здійснюється від імені держави в цілому, тому незалежно від того, якими органами реалізуються функції державного контролю, вони мають загальнодержавний характер.
Отже, з одного боку, державний контроль є адміністративно-правовою категорією, яка визначає важливий напрямок діяльності органів публічної влади, а з іншого, – він є однією з фундаментальних основ розвитку державності, що дозволяє говорити про нього як конституційно-правову категорію.
По суті, державний контроль діє як єдина система, яка складається з окремих ланок, що в автономному режимі виконують властиві їм завдання й функції, які визначаються конституцією, законами та іншими нормативно-правовими актами. Залежно від органів, які його здійснюють, державний контроль може поділятись на контроль законодавчої влади, президентський контроль, контроль виконавчої влади, судовий контроль, контроль омбудсмена і ін.
Окремим за метою, призначенням, особливостями здійснення, видом державного контролю можна вважати конституційний контроль. На думку І. Сліденка, він є спеціалі- зованим механізмом, системою забезпечення конституції як нормативно-правового акта вищої юридичної сили, різновидом контролю як відповідної функції [11, с. 74]. В. Чиркін наголошує: «На відміну від відомчого та адміністративного контролю, який ведеться органами, що здійснюють і інші функції, цей демократичний інститут відіграє серйозну превентивну роль, коли, діючи чітко, спонукає не тільки органи державної влади, а й кожного члена суспільства до правових, конституційних дій» [12, с.17].
Сутність конституційного контролю вчені правознавці визначають по-різному. Окремі вчені зводять сутність конституційного контролю лише до визначення конституційності нормативно-правових актів. Так, В. Маклаков визначає конституційний контроль як владу, надану відповідному органу контролювати і в разі необхідності санкціонувати відповідність або невідповідність конституції актів, прийнятих різними органами публічної влади і особливо законів, прийнятих представницькими установами [13, с. 122]. Аналогічної думки дотримуються і такі вчені, як В. Нерсесянц [14, с. 22], В. Шаповал [15, с. 304], польські правознавці М. Бжезінський та Д. Руссо [16, с. 154; 17, с. 11]. Така позиція, на наш погляд, значно звужує коло об’єктів конституційного контролю, адже в якості об’єктів такого контролю можуть виступати не лише акти, а й дії органів публічної влади та громадських об’єднань.
У більш складній формі конституційний контроль визначається, наприклад, М. Вітруком, який включає у його зміст не лише перевірку відповідності Конституції нормативних правових актів, а й перевірку відповідності конституційним нормам діяльності суб’єктів суспільних відносин [18, с. 100]. Цю позицію підтримує А. Грабильніков, який визначає конституційний контроль як будь-яку форму перевірки на відповідність Конституції актів і дій органів публічної влади, а також громадських об’єднань, що здійснюють публічні функції, або створених для участі у здійсненні публічної влади [19, с. 5]. Така позиція досить повно відображає коло об’єктів конституційного контролю, однак не розкриває процесуальний аспект змісту поняття конституційного контролю.
Акцент на змістовному аспекті конституційного контролю міститься у визначенні Ж. Овсепян, яка зазначає, що конституційний контроль є засобом і можливістю забезпечення стабільності суспільства шляхом послідовного і безперервного характеру його розвитку за допомогою перевірки, виявлення, констатації та усунення невідповідностей нормативних актів Конституції, в ході якої органи конституційного контролю уповноважені скасовувати виявлені невідповідності [20, с. 47]. Схожої думки дотримуються В. Чіркін [21, с. 623], Ю. Шульженко [22, с. 9], М. Домагала [23, с. 10], З. Чешейко-Сохацький [24, с. 53]. Однак у дефініціях цих правознавців не визначаються правові наслідки визнання неконституційними дій (бездіяльності) органів публічної влади, їх посадових осіб та інших суб’єктів конституційно-правових відносин, які можуть бути об’єктом конституційного контролю.
У ряді досліджень вчені звертають увагу на системні особливості конституційного контролю як на одну з його сутнісних характеристик. Так, О. Зімін пропонує розглядати конституційний контроль не лише як діяльність з перевірки на відповідність конституції правових норм, а й як систему заходів, спрямованих на реальне встановлення, підтримання, зміцнення і відновлення конституційного порядку. Конституційний контроль дослідник визначає як діяльність уповноважених органів державної влади (посадових осіб) щодо встановлення, підтримання, зміцнення і відновлення конституційного порядку, яка полягає у перевірці на відповідність конституції правових актів або дій спеціальних суб’єктів державної влади (органів держави і посадових осіб зі спеціальним конституційно правовим статусом), а за необхідності – в припиненні конституційних порушень і притягненні винних до конституційної відповідальності [25, с. 8, 13]. Наведене визначення є одночасно широким і вузьким, оскільки воно, з одного боку, охоплює такі важливі складові змісту конституційного контролю як перевірка конституційності як актів, так і дій органів державної влади та їх посадових осіб, а з іншого – звужує коло об’єктів конституційного контролю, залишаючи за його межами перевірку конституційності актів і дій осіб, що не відносяться до «органів держави і посадових осіб зі спеціальним конституційно-правовим статусом», наприклад, органів місцевого самоврядування, членів і (або) прихильників політичної партії тощо, що має місце в окремих країнах.
Звісно ж, що конкретні формулювання поняття конституційного контролю і наявні розбіжності в позиціях дослідників багато в чому залежать від тих суспільно-політичних та історичних умов, в яких вони даються, особливостей нормативно-правового регулювання статусу або компетенції органів конституційного контролю. Різниця визначень конституційного контролю пояснюється, окрім того, різноманітністю об’єктів конституційного контролю: в одних державах ними є виключно закони та підзаконні акти, в інших – також міжнародні договори, інші акти, що мають загальну дію, по-третє – ще й дії посадових осіб і членів громадських об’єднань. За формою конституційний контроль може бути як попереднім, що здійснюється до набрання актом чинності, так і наступним, що проводиться після набрання актом чинності. Визнання акта неконституційним може спричинити різні правові наслідки (визнання акта недійсним з моменту його видання, з дати вступу в силу рішення суду або іншої дати, визначеної судом), що так само впливає на поняття конституційного контролю, яке дається окремими вченими [26, с. 208].
Таким чином, всі наведені нами визначення з тим або іншим ступенем деталізації відображають основні ознаки конституційного контролю як окремого виду державного контролю.
Аналіз сутності конституційного контрою дозволяє стверджувати, що конституційний контроль має наступні особливості: по-перше, даний різновид державного контролю здійснюють постійні органи держави, для яких конституційний контроль є основним видом діяльності, їхнім функціональним призначенням; по-друге, це форма діяльності держави, яка побудована на професійній основі; по-третє, порівняно із іншими видами державного контролю, конституційний контроль більшою мірою охоплює сферу правотворчості, хоча здійснюється і у сфері правозастосування; по-четверте, це спеціалізований механізм охорони конституції відповідної держави, який здійснюється за допомогою перевірки, виявлення, констатації та усунення невідповідностей нормативних актів та дій органів публічної влади та їх посадових осіб конституції, в ході якої органи конституційного контролю мають повноваження скасовувати виявлені невідповідності.
Характеризуючи конституційний контроль як вид державного контролю, варто виходити з наступних ознак державного контролю.
- Відносини між контролюючим і підконтрольним і суб’єктом (підконтрольність). Власне конституційний контроль є владою, яка надана відповідному органу контролювати і в разі необхідності санкціонувати відповідність або невідповідність конституції актів, прийнятих різними органами публічної влади і особливо законів, прийнятих представницькими установами [27, с. 122].
- Об’єктом державного контролю як правило, виступає законність, а також доцільність дій контрольованого. Безпосереднім об'єктом конституційного контролю є відносини у сфері реалізації своїх владних повноважень, як правило, вищими органами держави або її посадовими особами, що володіють спеціальним правовим статусом. Метою конституційного контролю є припинення спроб будь-якої гілки влади перевищити свої конституційні повноваження або здійснювати їх реалізацію у неконституційний спосіб, що також веде до порушення конституційного порядку, оскільки не можна домогтися правових цілей неправовими методами. Таким чином, головною метою конституційного контролю є охорона і захист конституційного ладу шляхом реалізації (застосування) матеріальних охоронних (захисних) конституційних норм. Тобто стосовно об’єкта конституційного контролю варто говорити про конституційну законність.
- Органи державного контролю часто наділені особливим правом
скасовувати рішення контрольованого. Говорячи про конституційний контроль, слід зазначити, що, наприклад, визнання нормативного акта або окремих його положень такими, що не відповідають конституції, тягне за собою втрату чинності таким актом і повинно, відповідно, стати підставою відміни у встановленому порядку положень інших нормативних актів, які базуються на акті або положенні акта, визнаного неконституційним [28, с. 46].
- У випадках, передбачених законом, до підконтрольного суб’єкта можуть застосовуватися заходи впливу. Стосовно конституційного контролю в даному аспекті існує певна проблема застосування заходів примусу у випадку невиконання приписів органів конституційного контролю. Складність встановлення спеціальної відповідальності за невиконання або неналежне виконання актів органів конституційного контролю полягає в особливостях суб’єктів, яким адресуються ці акти. Ними найчастіше є вищі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, зміст і правовий режим діяльності яких, а також підстави, порядок і умови їх притягнення до відповідальності досить специфічні. Для цих суб’єктів головним видом відповідальності може бути відповідальність політична [29, с. 66]. В якості «заходів політичної відповідальності» деякі вчені називають відповідальність депутатів або інших посадових осіб виборних державних органів перед громадянами, яка полягає у можливому необранні їх на виборну посаду в подальшому; відставку органу державної влади або посадової особи за політичними мотивами і т. ін. [30, с. 151].
Виходячи з результатів проведеного дослідження, бачимо, що конституційний контроль має чітко виражений державно-правовий характер, оскільки є специфічною діяльністю державних органів, наділених спеціальною компетенцією, яка здійснюється за суворо визначеною процедурою і полягає у перевірці, виявленні, констатації та усуненні невідповідностей конституції законів, інших нормативних актів, а також дій (бездіяльності) органів публічної влади, організацій або громадських об’єднань та винесення на цій підставі рішень, що мають загальнообов’язковий і остаточний за своїм юридичними наслідками характер. Конституційний контроль знаходиться у сфері забезпечення державної організації в цілому, тому суб’єктами конституційного контролю є лише органи держави, що забезпечують реалізацію державної влади. Визначальним фактором для характеристики поняття конституційного контролю є загальна ідея, що обгрунтовує необхідність існування інституту конституційного контролю і специфіку його завдань, до яких відносяться: забезпечення верховенства конституції у внутрішній правовій системі; забезпечення безпосередньої і прямої дії конституції; забезпечення дотримання конституції всіма органами і особами, обмеження органів державної влади в прийнятті неконституційних актів; використання контрольних повноважень з метою розвитку правового простору в рамках конституційної законності, створення правових можливостей для розвитку законодавства в рамках правового поля, основи якого закріплені в конституції відповідної держави, забезпечення стабільності суспільства шляхом послідовного і безперервного характеру його розвитку. У зв’язку з вищезазначеним подальшого вивчення потребують принципи конституційного контролю, функціональні та процесуальні аспекти його реалізації з метою визначення місця конституційного контролю в механізмі державної влади.
