Загальне адміністративне право України об’єктивно є одним з основоположних компонентів національної правової системи. Його місце і роль у процесах державно-правового розвитку, забезпечення національної безпеки, ефективності функціонування публічної адміністрації в інтересах реалізації та захисту прав і свобод людини й громадянина, вирішення юридичних конфліктів у публічній сфері зумовлюють необхідність постійної адаптації змістовних характеристик публічного права до динамічних реалій суспільного розвитку. Для забезпечення позитивного вектора означеного процесу необхідно визначитися з тим, який розвиток адміністративного права слід уважати позитивним, а публічне адміністрування – ефективним. Попри відсутність консенсусу в цих питаннях і наявність численних дискусій щодо напрямів реформування адміністративного права, вирішити їх можливо, якщо обрати досить надійні й стабільні критерії. Серед них можливо виокремити принципи і норми Конституції України як визначального онтологічного й аксіологічного чинника формування всієї системи національного права з огляду на закріплення в ній базових для всіх галузей права цінностей.
Західноєвропейська традиція права, що має онтологічне підґрунтя з домінантами природного права, незмінно пов’язує ціннісний зміст права, форми його охорони та захисту з ідеями справедливості, свободи, рівності, поваги до життя та гідності людини, обмеження свавілля публічної влади, залучення до управління держави представників громадянського суспільства тощо. Сьогодні ці ідеї досить затребувані з огляду на ті реформи, в основу яких покладено цінності права та інститути демократії і загальної модернізації національної правової системи. Метою «загальної модернізації» правової системи і є формування нової якості держави. Нова якість держави, крім багатьох інших характеристик, – це передусім нова якість публічного адміністрування, яке, у силу становлення конституціоналізму, починає набувати суспільного характеру, який прослідковується, коли приватні особи отримують адміністративні послуги від суб’єктів публічної адміністрації.
Окремі аспекти аксіології публічного права досліджували такі вітчизняні вчені, як В. Авер’янов, О. Батанов, В. Колпаков, Ю. Волошин, В. Кампо, М. Козюбра, А. Крусян, Д. Лук’янець, В. Погорілко, Т. Подорожна, П. Рабінович, М. Савчин, Ю. Тодика. Ця проблема була об’єктом дослідження й європейських учених, зокрема Я. Бочя, Т. Зварта, Я. Зіммерманна, М. Ентоні, Дж.-Б. Ейбі, В. Майхжака, Дж. Морі-сона, Ф. Вернера, О. Майєра, З. Чешляка, Ю. Шварце та ін. Проте, зважаючи на важливість аксіологічного пізнання конституційного права, питанням впливу конституційних цінностей на окремі галузі права приділено недостатньо уваги, немає комплексних досліджень аксіологічної конституційної проблематики та її зв’язку з адміністративним правом. Наведене дає підстави зробити висновок щодо актуальності, наукової новизни й доцільності заявленої проблеми для розвитку загального адміністративного права, його науки і правозастосування.
Метою статті є дослідження аксіологічно-концептуального впливу конституційних цінностей на загальне адміністративне право з метою ефективного функціонування суб’єк-тів публічної адміністрації, основним завданням яких є реалізація прав і свобод людини та громадянина.
З погляду конституційної аксіології, цінність – це соціальнозначущі блага, що отримали своє формально-юридичне втілення в різних джерелах позитивного права, передусім у конституційному законодавстві у вигляді норм-принципів, норм-цілей, норм-завдань, а також в актах Конституційного Суду України. На переконання А. Крусян, конституційні цінності – це гуманістичні, демократично-правові, універсальні орієнтири, що формалізовано відображені в конституції держави, виявляються в конституційно-оціночній, інтерпретаційній і контрольній діяльності органів конституційної юстиції та визначально впливають на конституційне законодавство, конституційну правосвідомість, конституційний правопорядок та публічно-владну практику [1, с. 4].
Водночас конституційні цінності можливо об’єднати у певні семантичні групи, зокрема за критерієм форми їхнього втілення в конституції держави – «ідеї, ідеали, принципи, стандарти і цілі» та «принципи (цілі, установки, настановлення)» [2, с. 434]. Зв’язок суспільних ідеалів, соціальних цінностей з цінностями конституційними особливо помітний у преамбулах конституцій держав, без сприйняття яких не можливо усвідомити зміст і ціннісне значення основ конституційного ладу, прав і свобод людини та громадянина, інших життєвих благ і можливостей, зокрема, закріплених у статті 3 Конституції України від 28 червня 1996 року [3] або статті 5, 30 Конституції Польської Республіки від 2 квітня 1997 року [4]. Адже саме в преамбулі Основного Закону вибудовується ієрархія конституційних цінностей; розкривається взаємозв’язок людини, суспільства та держави, що втілюють суспільні ідеали; створюється нормативна основа переведення соціальних цінностей у юридичні конструкції конституційного тексту, що відтворює цінності конституціоналізму, здатного охоплювати своїм змістом феномени соціального, економічного, політичного, культурного характеру, тією мірою, якою вони виступають соціокультурною передумовою формування конституціоналізму й одночасно середовищем його існування і розвитку.
Якщо Конституція України виступає як своєрідне нормативно-правове ядро конституціоналізму, то конституційні цінності – як юридичне втілення сформованого в рамках конституціоналізму аксіологічного, телеологічного, праксеологічного відображення дійсності. Поза цими характеристиками не може розвиватися жоден з компонентів правової реальності як сукупності правової дійсності і правової діяльності. Зокрема, на думку польського вченого Яна Бочя (Boć Jan), конституційні цінності «випрацювали» три функції для адміністративного права: по-перше, вони виконують аксіологічно-ідейно-концептуальний вплив на всю галузь національного права – від прийняття норми права до судового захисту порушених прав, по-друге, вони створюють стабільний фундамент для створення і функціонування суб’єктів публічної адміністрації, основним завданням яких є реалізація прав і свобод приватних осіб, і, по-третє, вони здійснюють безпосередній вплив на суспільні відносини у публічній сфері як норми-принципи та норми-ідеї [5, с. 66–68].
Означене стосується і розвитку адміністративного права як юридичної науки, навчальної дисципліни і галузі законодавства. З огляду на це, не можемо погодитись із думкою вчених, що «визначальним для вибору конкретних напрямів змістовного розвитку теорії сучасного адміністративного права є завдання концептуального реформування внутрішньої організації галузі, оскільки застаріла система адміністративного права (тобто форма галузі) є головним гальмом та перешкоджає поступальному розвитку галузевої теорії (тобто змісту галузі)» [6, с. 52]. По-перше, те, що адміністративне право позиціонується як форма галузі, по суті, є дидактичною формою структуризації навчального матеріалу, представленого в різних підручниках з адміністративного права. По-друге, не заперечуючи діалектичної єдності змісту і форми, не можливо погодитися з тим, що «головним гальмом» розвитку галузевої теорії є обрана тим чи іншим ученим послідовність викладу навчального матеріалу, його структурування на Загальну й Особливу частини або відмова від такого ділення. Радше навпаки, застарілі або теоретичні уявлення гальмують оновлення системи і структури адміністративного права. Звідси невиправдане звуження або розширення сфери адміністративно-правового регулювання, повільне і не завжди послідовне оновлення юридичних засобів, інструментів (форм) діяльності суб’єктів публічної адміністрації, процедур і методів ефективного публічного адміністрування, що забезпечують не тільки реалізацію ними сервісних функцій, а й належні відносини особи з органами публічної влади. Визначення перспектив розвитку адміністративного права повинно бути пов’язане з певною ревізією його основних доктринальних положень з точки зору їхньої відповідності конституційним цінностям, стандартам і принципам правової, соціальної, конституційної держави.
Необхідність такої ревізії також зумовлюється роллю і місцем адміністративного права в процесах реформування правової системи. З одного боку, широке коло регульованих адміністративно-правовими нормами суспільних відносин, їхня здатність проникати в такі зрізи суспільних відносин, до яких не можуть «дотягнутися» норми інших галузей права, надає адміністративному праву виняткового значення.
Нагадаємо, що в основу природи сучасного адміністративного права України покладено людино-центриську ідеологію, сформовану В. Авер’яновим, згідно з якою держава має служити інтересам громадян, діяти на їхнє благо через усебічне забезпечення пріоритету прав, свобод й інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації [7, с. 9]. Тому, на переконання вітчизняних учених, мета і завдання адміністративного права України мають своїм підґрунтям положення теорії природного права та Конституції України, відповідно до яких «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Метою адміністративного права є створення пріоритету правових умов для забезпечення публічною адміністрацією прав, свобод й інтересів людини і громадянина у сфері публічного адміністрування» [8, с. 26]. У цьому контексті вартим уваги є досвід Польщі, де представники сучасної науки адміністративного права порушують низку доктринальних питань, які існують у площині конституційних цінностей, що пронизують адміністративно-правові відносини. Зокрема, йдеться про проблеми аксіологічної єдності конституційних цінностей, їхню відповідність фундаментальним цінностям Конституції Польщі (гідність людини, соціальна справедливість, спільне благо, ієрархічність конституційних цінностей), а також їхню «мобільність» під впливом глобалізаційних та європеїзаційних процесів тощо [9]. З огляду на це, складовою частиною ревізії доктринальних засад загального адміністративного права має стати переосмислення його онтологічної ролі і взаємозв’язку з конституційним правом.
Так, представники західної адміністративно-правової науки, зокрема засновник німецької школи адміністративного права Отто Майєр (Mayer Otto) у своїй роботі «Загальне адміністративне право» (1903) зауважував, що конституційне право зникає, адміністративне право залишається, значення конституційного права зменшується, значення ж адміністративного права посилюється [10, р. 13]. Про діалектичне поєднання та взаємозв’язок двох фундаментальних галузей права стверджував й інший німецьких учений Фріц Вернер (Werner Frietz), який визначав адміністративне право як конкретизоване конституційне право [11; 12]. У цьому твердженні, як наголошує В. Решота, є певний сенс, наприклад, визначене у статті 39 Конституції України право збиратись мирно, без зброї і проводити мітинги, походи і демонстрації може реалізовуватися через відповідний порядок, що визначається джерелами адміністративного права. Тож постає запитання: чи можемо до джерел адміністративного права зарахувати і норму, що визначає конституційне право на мирні збори? Передусім зазначимо, що норми адміністративного права, які містяться у відповідних джерелах, урегульовують суспільні відносини у сфері організації й діяльності публічної адміністрації, зокрема питання взаємодії осіб приватного права та органів публічної адміністрації. Тому положення Конституції, що визначають права і свободи людини і громадянина у сфері взаємодії з публічною адміністрацією, потрібно вважати також джерелами адміністративного права [13, с. 317].
Адже, як зауважує М. Козюбра, конституційне право визначає базові, вихідні засади регулювання у всіх інших найважливіших сферах життя суспільства і держави, насамперед пов’язаних з основами правового становища особистості та роллю держави в його забезпеченні. Такий підхід, на думку дослідника, не тільки не призводить до розмивання предмета конституційного права, а навпаки, робить його більш визначеним і динамічним. Він дає змогу вводити в орбіту конституційного права нові відносини, підвищений суспільний інтерес до яких зумовлений сучасними викликами [14, с. 75].
Така діалектика аксіологічної орієнтації адміністративного права насправді складна і неоднозначна, оскільки багатоступеневий і суперечливий сам процес формування конституційних цінностей і їхнього формально-юридичного закріплення в тексті конституції. Це пов’язано з тим, що між конституційними нормами і суспільними реаліями, між конституційними цінностями та їхньою реалізацією на практиці завжди існує певний розрив. Закріплення в Конституції України низки основоположних конституційних цінностей, котрі проголошують, зокрема, Україну соціальною, демократичною, правовою державою (ст. 1 Конституції України). Також констатують, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (ст. 3) – це результат політичної і конституційної взаємодії. Така конституційна модель правового порядку функціонування держави й суспільства в багатьох своїх компонентах була і є моделлю майбутнього стану політико-правової та економічної системи, яка слугує цільовим орієнтиром перспектив державно-правового розвитку й одночасно критерієм відповідності цього процесу принципу конституційної демократії.
Проте реалізація цієї конституційної моделі вимагає не просто модернізації інститутів влади, процесів правотворчості та правозастосування, а й особливих механізмів, що забезпечують гарантованість поступального руху до поставленої мети. Якщо гарантії є статичним «набором» необхідних для цього засобів та інструментів, то гарантованість виступає як постійний динамічний процес їхнього оновлення в інтересах вирішення основних завдань. В основі цього процесу лежить конституціоналізація правового порядку, зміст якої, на думку Т. Подорожної, не можна зводити тільки до приведення правової норми у відповідність до конституційних положень. Конституціоналізація правового порядку – це процес проникнення конституційних цінностей у різні компоненти правової системи [15, с. 76–77], зокрема і в адміністративне право.
Сьогодні надзвичайно важливою є конституціоналізація чинного законодавства України. Попри всі недоліки матеріального і процесуального адміністративного законодавства, можемо констатувати, що більшість комплексних законодавчих актів за техніко-юридичними критеріями в основному відповідають міжнародним правовим стандартам, зокрема, у них відображено питання дотримання основоположних прав і свобод людини та громадянина, гуманізації й мінімізації адміністративно-правового примусу. Проте у чинному законодавстві практично відсутні норми, спрямовані на забезпечення можливості рівноправної участі громадян у діяльності органів виконавчої влади. Це пов’язано насамперед з тим, що проблеми відкритості виконавчої влади, публічного управління частіше розглядаються не юриспруденцією, а політологією, наукою про державне управління або соціологічною наукою, а в адміністративно-правових дослідженнях ідеться переважно про забезпечення інформаційної відкритості діяльності органів влади. Натомість Кодекс кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень ухвалений Конференцією міжнародних неурядових організацій Ради Європи на засіданні 1 жовтня 2009 року безпосередньо визначає такі важливі засади участі громадськості: 1) участь у збиранні й переданні поглядів різних членів громадських організацій з метою впливу на процес ухвалення політичних рішень; 2) довіра та чесна взаємодія між політичними силами й суспільством; 3) відповідальність і прозорість як з боку громадських організацій, так і з боку державних органів, оскільки важливо визнавати громадські організації як вільні й незалежні структури із власними цілями, рішеннями та заходами тощо [16; 17].
Викладене дозволяє стверджувати, що розвиток адміністративного права має постійно співвідноситися з ідеями конституціоналізму, демократії, прав і свобод людини та громадянина, забезпечуючи взаємовідносини між особою і публічною владою. Тому, не заперечуючи історичної спадкоємності розвитку адміністративного права, уважаємо, що сучасній Україні потрібне сучасне адміністративне право, «очищене» від того негативного досвіду структурування та правового регулювання, яке накопичилося за довгі роки вітчизняної політико-правової історії. Так, необхідно позбутися «опозиційності» суспільства і державного апарату зі зміщенням акцентів у бік упровадження механізмів дотримання прав і свобод людини, формування громадянського суспільства та побудови, насамперед, адміністративного права як «сервісного». Звідси – кардинальне оновлення адміністративного законодавства, орієнтованого на регламентацію взаємовідносин «людина – суспільство – держава».
Водночас для поліпшення якості організації та функціонування органів публічної влади необхідні не стільки законодавчі новели, яких і так дуже багато, скільки ефективний механізм захисту порушених прав у порядку адміністративного судочинства, здатного виявляти порушення суб’єктів владних повноважень, указувати на них, попереджати їхнє виникнення, а в окремих випадках – забороняти. Так, аналізуючи судову практику Верховного Суду у 2017–2019 роках, потрібно констатувати, що майже в кожному судовому рішенні положення Конституції України застосовано в його мотивувальній частині як джерело права, на підставі якого вирішується юридичний конфлікт, формується правова позиція, що основана на конституційних цінностях та їхньому впливі на суспільні відносини. Зокрема, у постановах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 20 вересня 2019 року № 815/2087/15, від 26 вересня 2019 року № 826/11164/16, № 813/116/16, № 813/116/16, № 820/1104/17, № 812/1327/17 протиправність дій (бездіяльність) суб’єктів публічної адміністрації обґрунтовано на основі конституційних цінностей, закріплених у статті 19 Конституції України через призму статті 3 [18].
Проте в ліквідації такого дисбалансу вагому роль відіграє не просто визнання безпосередньої дії конституційних норм, а практична реалізація цього конституційного принципу. Отже, конституційні норми мають стати спонукальним мотивом модернізації чинного адміністративного законодавства, заснованого на конституційних цінностях, серед яких на першому місці – людина. А тому головна мета сучасної публічної адміністрації – максимально повно задовольняти потреби «простої людини». Однак варто чітко визначити, які дії публічної адміністрації є послугами, а які – функціональним обов’язком, у яких сферах державного регулювання можливо надавати публічні послуги, а в яких – не можливо. Важливу роль у цьому процесі має відігравати доктрина сучасного адміністративного права України. Доктринальні трактування забезпечують втілення теоретичних конструкцій у юридичну складову державної політики, у чинне законодавство, у нормативне і казуальне тлумачення норм права. Тож урахування пропозицій наукового співтовариства з проблем адміністративної реформи, реформування діяльності адміністративних судів, удосконалення чинного матеріального та процесуального адміністративного законодавства є перспективною моделлю розвитку адміністративного права. Критерієм такого розвитку і є, власне, здатність адміністративного права властивими йому формами і методами забезпечити втілення конституційних цінностей у практику публічного адміністрування.
